编者按：互联网发源于通信网络，运行在通信基础设施之上，在互联网的发展中，通信运营商扮演着重要角色。但无论在全球还是中国互联网的叙事中，通信运营商经常处于视野之外，甚至常常处于互联网的对立面，两者关系特殊而微妙。方兴东教授和博士研究生林宇阳、何可在《传媒观察》2023年第12期刊文，发现在电报和电话时代，运营商是时代创新的主要驱动力，而在互联网时代，运营商在技术创新进程中动力不足，甚至成为创新的阻碍者。随着5G时代全面到来，ICT全面融合，运营商越来越置身于整个互联网和网络治理的中心位置，在进军6G的进程中，其角色定位将更关键。成为创新的引领者还是阻碍者，是运营商历史故事的主线。创新既是其面临的最大挑战，也是未来的通行证。其新的历史使命是：适度超前部署数字基础设施建设，进一步走出垄断，走向开放竞争和业务融合，重塑创新价值观，为中国未来的数字化与全球化进程提供创新的驱动力。
没有通信运营商就没有互联网。没有强大先进的运营商网络，就无法享受各种高速的互联网服务。中国互联网30年快速发展，有赖于运营商30年惊人的进步。当前，信息与通信技术（ICT，information and communications technology）全面融合已是既成事实，“你中有我，我中有你”成为基本状态。然而，长期以来，无论是全球还是中国的互联网历史叙事，往往习惯忽略通信运营商这一最重要的功臣，甚至常常将其置于互联网的对立面，二者构成了极为特殊而微妙的关系。这显然是不客观的，我们需要站在新的历史背景下重估运营商的地位与作用。
互联网运行于通信基础设施之上，而通信运营商正是基础设施建设、运营、维护的保障，直接关乎互联网发展。
随着互联网的发展，OTT（Over The Top）业务崛起。OTT源自篮球的“过顶传球”，意指互联网公司越过运营商直接提供的媒体服务，这给电信运营商的传统业务（语音、短信）带来巨大冲击。尽管运营商面临“管道化”危机，但其作为基础通信服务的提供者，掌握着互联网的“开关”，角色依然关键。
在运营商描绘的产业生态中，自身天然处于中心地位，但这事实上背离了产业逻辑。因为无论是信息技术（IT）还是通信技术（CT），本质上都属于高科技行业，只有技术创新才是真正的决定性力量。
最近30年，数字技术领域整个创新的驱动力主要来自于互联网，互联网自然成为公认的中心。因此，运营商只要不能在创新方面重振雄风，就无法回归中心。甚至，运营商现有的业务和地盘都有可能逐渐流失。
因而，以创新为基准重估通信运营商发展之路，从基础设施视角书写中国互联网30年的故事，具有不凡意义。一方面，我们将以“社会时间”的历史跨度，从基础设施与互联网的历史张力中得到未来的启示；另一方面，以本土视角观照基础设施的创新发展亦将为全球互联网发展提供“中国经验”。
中国通信运营商与互联网的关系和创新变迁
中国通信业和互联网的互动关系，在过去30年经历了复杂而丰富的历程。
（一）前网络与1G时代（1979―1994）：中国通信市场化前奏，为创新形成制度前提
计划经济时期，中国电信业被严格管制，管制方式基本上是价格限制和进入控制，国家的价格管制使行业总体呈现微利甚至亏损的局面。1978年，党的十一届三中全会吹响了改革开放的号角，“对内搞活、对外开放”的方针对作为国民经济和社会发展基础设施的通信业形成了巨大的需求“冲击波”。
为满足经济发展的需要，系列松动管制的特殊政策被提出。
1979年，邮电部在辽宁、湖北两省邮电部门开启经济责任制的改革试点。1982年的中共十大报告和“六五”计划都将邮电通信视为国民经济建设的战略重点，邮电部门开始实施“优先发展、适度超前”的策略。后续的几年里，中国的第一条光纤通信线路在武汉开通、国内第一家寻呼台在上海开通、长途线路上开始使用单模光纤，家用电话开始在全国流行。
1987年，中国的第一个模拟移动电话网在广州开通，标志着1G移动通信时代的开始。同年，中国向世界发送了第一封电子邮件。1988年，全国电信工作会议提出了“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的“十六字方针”。根据“十六字方针”的要求，各省、区、市政府相继成立了通信建设领导小组。
上世纪90年代互联网进入中国，一个逐步打破垄断、走向市场化的通信业，成为互联网发展的重要前提。
1994年7月19日，中国联通成立，成为中国电信发展史和体制改革的标志性事件。
没有一个充满活力和开放发展的通信业，就难以支撑更加创新和开放的互联网的发展。而二者根本上都有赖于中国改革开放的进程。作为基础性和先导性产业，通信业的市场化改革更是需要先行。这一阶段，互联网还没有进入中国，但通信业长期缓慢的发展局面得以扭转。政策、技术和经济手段都为这一转变做出了贡献。
（二）2G时代（1995―2008）：中国通信打破垄断，多元并进的创新格局奠定
1995年，我国GSM数字移动电话网正式开通，2G时代来临。4月，邮电部电信总局以“中国邮电电信总局”（简称“中国电信”）的名义在国家工商局进行企业法人登记。1996年，邮政总局、电信总局双双搬出邮电部的机关大院，开始独立运行。“中国电信”作为一个单独核算的企业法人在市场上运行，标志着邮电部政企职责进一步分离，奠定下一步深化电信业改革基础。
1998年3月，国务院机构改革方案出炉，在原邮电部、电子部的基础上组建信息产业部。信息产业部进一步深化政企分离要求。4月28日，国家邮政局挂牌成立，统一经营管理全国的邮政业务；国家电信主干网建设与经营管理的企业职能被移交给中国邮电电信总局。在信息产业部的部署下，全国邮电分营在几个月内全部完成。
迈向新世纪，我国通信运营商的业态分布、商业格局、竞合关系仍处在不断演进过程当中。到2001年底，全国经营基础电信业务的企业已有中国电信、移动、联通、卫通、网通、铁通、吉通7家，经营增值电信业务的企业达到4000多家。至此，中国电信运营商“七雄争霸”的格局基本形成。
2000年之后，以巨龙、大唐、中兴、华为为代表的中国通信设备制造企业迅速崛起，逐渐打破了国外厂商高价设备垄断的局面，也开始对世界一流设备商发起挑战。互联网的普及与纵深发展使宽带业务快速进步，通信运营商与互联网的关系愈发明显与紧密。截至2005年6月，中国网民总人数约为1.03亿人，与上年同期相比增长18.4%，首次突破一亿人数大关。
2008年3月，国务院机构改革方案公布，决定组建工业和信息化部，6月，新部门挂牌。2008年5月24日，工信部、国家发改委、财政部三部委联合发布《关于深化电信体制改革的通告》。这次重组完成后，出现了三家势均力敌的全业务运营商，电信市场竞争进入更高层次的“三足鼎立”的格局。
2G时代横跨20世纪90年代与21世纪的第一个10年，通过数轮电信业改革，我国电信市场初步形成了不同规模、不同业务企业相互竞争、共同发展的多元化格局。随着反垄断的深化，市场活力被有效激发，中国通信运营商的大规模网络建设，不但提升了我国电信基础设施的整体水平，也为国产设备商的成长创造了有利的条件。
（三）3G时代（2009―2013）：三足鼎立，垄断市场阻碍互联网发展创新
2009年1月7日，工信部为中国移动、中国电信和中国联通发放第三代移动通信牌照，标志着我国正式进入3G商业化时代。
这一时期，三家主要运营商的规模逐步扩大、用户量翻倍增长、互联网业务蓬勃发展、手机网民的渗透率逐步提高，为互联网的发展提供了基础。但“三足鼎立”仍存在的市场垄断对整个信息产业发展造成一些不良影响。例如，移动数据服务的价格相对较高，限制了用户的接入和使用。同时，3G速度和带宽相对较低，导致互联网使用体验不佳。3G网络的覆盖范围也相对有限，互联网接入仍较为有限。
为促进各运营商之间的良性竞争，提高服务质量和服务水平，我国开始大力推动“三网融合”。三网分别是电信网、广播电视网和互联网，主要是指业务应用的融合，网络层上可以实现互联互通，业务层上互相渗透和交叉，应用层上趋向使用统一的IP协议，最终形成一套网络中兼容多种业务的运维模式。
“三网融合”不仅大大降低信息基础设施的建设费用和维护成本，提高使用率，打破了此前广电在内容输送、电信在宽带运营领域各自的垄断，还带动整条信息产业链，推动产业经济持续发展。一系列的改革措施也使得通信运营商的发展不断提速，2012年三大运营商全部进入世界500强的行列，并且此后名次呈现逐年上升的趋势。
这一阶段，国家在促进运营商间的良性竞争和生态平衡上作了大量努力，对于通信基础设施的发展贡献不可磨灭。但在保护单一运营商免遭同行独大压制的过程中，也放弃了对新兴创新要素互联网企业主体的关注。2011年1月21日，腾讯推出微信应用，直接深入通信服务的腹地。OTT之争，将互联网与运营商的矛盾再次激化。从2013年2月底开始，一则关于电信运营商要向微信收费的传闻引发行业震荡。然而，互联网企业的被动弱势很快在4G时代得到扭转，并作为创新引领者，掀起了新的发展浪潮。
（四）4G时代（2013―2018）：移动互联浪潮，互联网作为创新者后来居上
2013年12月4日，工信部正式向三大运营商发布TD-LTE的4G牌照，同时工信部取消了对中国移动固定业务经营的限制，允许其进入固定宽带网络市场，并在11家私营企业中实施移动通信转售业务，促使电信业的竞争进入多元化阶段，掀起了移动互联网的浪潮。
在4G网络建设的同时，三大运营商开始积极推广家庭宽带业务。
4G的兴起促进了移动互联网的创新发展，塑造了全新的社会生活形态。互联网应用对于流量的需求大幅增加，在国家连续的提速降费要求下，运营商开始感受到流量收入增长的压力，传统通信业务受到了冲击，而流量红利消耗殆尽，也标志着电信运营行业由成长走向成熟，通信运营商需要主动拥抱互联网，进行互联网化转型，持续进行产品创新、业务创新、服务创新。
为促进电信业的健康发展，维护电信用户和电信业务经营者的合法权益，国务院于2014年7月、2016年2月对《电信条例》进行了修订。在三大运营商相互角力的过程中，长期处于劣势地位的中国联通打响央企集团“混改”的第一枪，承担着为混合所有制改革创新、探索蹚路和积累经验的使命。2017年8月，中国联通公布混改方案，宣布将引入包括腾讯、百度、京东、阿里巴巴在内的多位战略投资者，认购中国联通A股股份。2018年4月，中国联通宣布与12家企业共同组建智慧联盟，在新零售、家庭互联网、消费互联网、产业互联网等多个方面展开合作，将自身优势与互联网企业的技术优势相结合。
21世纪10年代实现了3G到4G的技术创新，互联网后来者居上，互联网公司开始全面崛起。2014年2月，腾讯市值突破1万亿港币。9月，阿里巴巴纽交所上市，10月，市值最高抵达3000亿美元。2017年，腾讯和阿里先后突破4000亿美元。运营商和互联网公司之间原本差距悬殊的“大卫与歌利亚之战”，已经发生历史性的力量转移。无论是股票市场价值，还是收入和利润，互联网巨头已经不亚于三大运营商，而且通过OTT服务和云计算等越来越多威胁到运营商的主营业务。
（五）5G时代（2019至今）：直面科技创新交锋，运营商回归创新舞台中央
2019年6月6日，工信部正式向中国电信、中国移动、中国联通、中国广电发放5G商用牌照，中国进入5G商用元年，开始抢抓数字经济发展的契机。同年10月，首个5G无线电通信设备进网许可证颁发。11月1日，三大运营商推出5G商用套餐上线。中国不断加快5G设备研发和产业化进程，5G中频段系统设备、终端芯片、智能手机处于全球产业第一梯队，同时三大运营商早已在各地建设5G基站，投资巨大。
2022年9月，中国电信与中国联通已建成了业界规模最大、速率最快的全球首张5G独立组网共建共享网络。
在推进5G技术的全面发展过程中，国家积极出台了相关政策，为技术发展保驾护航。
互联网的强大外延发展需求和电信运营商的高效商业运营需求成为推动IP网络技术创新和发展演进的“两驾马车”。三大运营商陆续针对IPv6的发展创新作出部署。同时，2023年4月，工信部等八部门联合发布了《关于推进IPv6技术演进和应用创新发展的实施意见》，也明确要求推动IPv6与5G、人工智能、云计算等技术的融合创新。
同时，寻求“第二增长曲线”的运营商，在云计算领域也早已秣马厉兵，正由投入转向收入的阶段。相较于互联网企业的云计算，运营商有独特的网络覆盖优势、安全可信优势、云网融合优势。2023年上半年，天翼云收入459亿元，同比增长63.4%；移动云收入422亿元，同比增长80.5%；联通云收入255亿元，同比提升36%。
当前，我国的5G通信技术走在全球前列，通信运营商的实力和影响力也不断增强，正在引领全球网络格局的变化。
5G移动通信技术将渗透到经济社会的各行业各领域，成为支撑经济社会数字化、网络化、智能化转型的关键新型基础设施。党的二十大报告也对“网络强国”“数字中国”的建设提出了更高的要求，作为基础设施重要运维方的通信运营商，无疑将面临更大的创新机遇与挑战。如果说在以往的移动通信时代，运营商更多是起到“管道”的作用，致力于提供信息通信服务；那么5G智能物联时代，运营商将开始发挥“扁担”的作用，一则成为基础设施提供者、创新技术赋能者，肩负信息制造业；一则担着智慧物联终端、智慧城市应用以及相关互联网产业。技术变革带来了全面范式转变，破除“管道化”的短板，运营商的产业布局将进一步延展至数字经济和社会服务的各个领域，形成一个完整的生态系统。在这一新的技术浪潮中，运营商需要重新评估自身的发展模式、业务模式和服务策略，以满足不断增长的数据需求和创新应用。
重回技术创新立本：通信运营商历史启示和未来对策
当前，我国全面推进6G技术研发，布局下一代互联网等前沿领域。6G技术将从“万物智联”迈向“数字孪生”，构成“一念天地，万物随心”的技术愿景，“智慧连接”、“深度连接”、“全息连接”和“泛在连接”将成为现实可能。网络基础设施将具备自组织自优化能力，智能化网络将形成高度自治，网络运营和运维模式又将发生根本性变革，给通信运营商带来更大的挑战。如今，我国已经建立了“政府引导、企业主导、平台支撑”的6G创新体系，通信运营商作为主导无疑将发挥更大作用，进一步走向开放竞争和业务融合。
随着数字时代的全面到来，中国通信行业的使命重大，未来值得更高的期待。从运营商与互联网相爱相杀的复杂历史中，可以得到一些特别的启示和对策：
1.运营商要成为网络社会的关键基础设施。网络社会的崛起预示着通信运营商所维系的不再仅仅是通信基础设施，甚至也不再是互联网基础设施，而是整个网络社会的基础设施。运营商理应立足网络社会，服务数字时代，面向新文明，重新寻找自己的独特定位。
2.运营商要成为国家战略科技力量。尽管通信运营商归属于高科技行业，但其基本的经营理念和方式依然与高科技企业差距甚远，作为国家战略科技力量依然远远不够。长期以来，运营商通过外包技术的方式，使得自身失去了科技创新能力。我国通信运营商的研发投入与当今领先的高科技企业15%左右的研发投入力度有着数量级的差距。这是运营商发展面临的问题症结所在，高科技企业的本质，就是始终以高额的研发投入掌握下一代技术创新的主动权和主导权。重塑高科技的企业价值观与本质属性，遵循高科技的基本规律，是运营商掌握未来命运的必由之路。
3.运营商要成为国家数据要素发展战略的关键力量。数据作为新型生产要素，对传统生产方式变革具有重大影响，正以更深度方式为经济社会发展赋能。通信运营商拥有“网”“云”“数”等构筑国内数字经济大动脉的三大关键性资源，应发挥“近水楼台”的结构优势，多方位参与数据要素市场各环节的建设，促进其角色定位的“管道化”困境向“产业链链长”转变，成为国家数据要素发展战略的关键力量。
4.创新是未来的通行证。重回技术立本，创新为魂。运营商和互联网之间的历史张力，很大程度上是一个守成与创新之间博弈与冲突的叙事。运营商如何重塑创新引领者的身份至关重要。历史启示表明，运营商应密切关注技术趋势和创新，并在业务策略中合理整合新技术。
5.始终明晰基础设施的本质。基础设施是准公共物品，具有有限的非排他性和非竞争性，开放是天然的价值观。运营商推动了整个人类社会的开放发展，我国的通信运营商也需要进一步走向开放。历史启示表明，通信运营商应保持竞争力，即便是具有有限的非竞争性，也需要在市场竞争中寻找提升的方向。同时，在电子政务、数字政府的建设中，运营商也应凭借自身优势与天然使命深度参与，并在数据治理体系中担任重要角色。运营商应始终加强关键核心技术攻关、加快新型基础设施建设，重视与其他运营商、互联网服务提供商和内容提供商合作，实现互利共赢的局面。
（载《传媒观察》2023年第12期。原文约1
7000字，
标题为《中国互联网基础设施30年——以创新为基准重估通信运营商发展之路及未来启示》。此为节选，注释从略，学术引用请参考原文。本文为 2022 年国家社科基金重大项目“健全互联网领导和管理体制研究”（22ZDA079）的阶段性成果。）
【作者简介】方兴东，浙江大学传媒与国际文化学院求是特聘教授，乌镇数字文明研究院院长
林宇阳，厦门大学新闻传播学院博士研究生
何可，浙江大学传媒与国际文化学院博士研究生
